“Si tienes que preguntar cuánto cuesta, no puedes pagarlo.”

J. P. Morgan (1837 – 1913) – Empresario y banquero estadounidense

Quien contamina debe pagar por ello. Punto final. El hecho que cada contaminador deba pagar por el costo de la contaminación producida parece tan evidente que ni valdría la pena discutirlo hoy día. Pero como sucede con tantas cosas en el mundo de la sostenibilidad, decirlo es mucho más fácil que implementarlo.

Por ejemplo, ¿cuánto deben pagar?, ¿cómo hacerlo?. Los consumidores, ¿están dispuestos a pagar más por productos que generan consecuencias ambientales que no ven?. Los productores, ¿pueden pagar el costo del control ambiental sin dejar de ser competitivos?. Estas son apenas algunas de las interrogantes que surgen sobre el principio de contaminador-pagador, también llamado principio de quien contamina paga.

En el post de hoy vamos a ver los principales elementos relacionados a este principio; a qué llamamos contaminación, a quién contaminador, la lógica de funcionamiento, sus formas de instrumentación y, por último, algunas limitaciones importantes.

Para ver otros 6 principios importantes para la sostenibilidad haz click aquí.

Introducción

El principio de quien contamina paga establece que el «contaminador» debe pagar para:

  • prevenir la contaminación o
  • remediar el daño causado.

El Estado, que debe velar por el derecho a un ambiente sano, tiene a su alcance distintas herramientas y maneras para hacer que los contaminadores paguen:

  • Regulando qué se puede descargar en el ambiente, para que de esta manera los generadores hagan el control de la contaminación (sistemas de tratamiento). Ejemplo: emitiendo una normativa que dicte la concentración máxima permitida de un determinado agente contaminante en un efluente líquido industrial.
  • Cobrando impuestos y gravámenes para cubrir los costos del Estado en proteger el ambiente. Ejemplo: con un impuesto para cubrir el costo de instalar, operar y mantener un sistema de tratamiento de aguas residuales o el controversial impuesto al carbono.
  • Haciéndolos responsables del daño que puedan causar. Ejemplo: responsabilidad extendida para fabricantes de baterías eléctricas o envases.

Actualmente, este principio goza de reconocimiento internacional y tiene aplicación con distintos grados de exigencia en casi todos los países. También lo vemos reflejado en el principio 16 de la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la siguiente manera:

«Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que quien contamina debe, en PRINCIPIO, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.»

En Argentina, sin ir más lejos, tenemos el Artículo 41 de la Constitución Nacional que incluye tanto el concepto de prevención de la contaminación por parte de las actividades productivas como la «obligación de recomponer» en caso de que se verifique daño ambiental.

¿Qué es la contaminación?

Para empezar, hay que aclarar que la contaminación a la que nos referimos en este principio es la originada por las actividades humanas que están bajo algún tipo de control y podemos, por lo tanto, influir para generar cambios y mejoras. Éstas son las que nos proveen cualquier tipo de bien y/o servicio para satisfacer nuestras necesidades; desde las más básicas, como alimentarse, tener agua potable y electricidad, hasta las secundarias, como viajar en avión, vestirse a la moda y usar ricos perfumes. Lo importante a destacar es que todas ellas generan tanto consecuencias deseadas (el producto o servicio en sí) como consecuencias no deseadas (residuos líquidos, sólidos o gaseosos) y que una no ocurre sin la otra.

Por lo tanto, para satisfacer nuestras necesidades mediante bienes y servicios, los procesos productivos de creación de valor vendrán indefectiblemente acompañados de residuos que, una vez ingresados al medio ambiente, tienen la capacidad de afectarlo e impactar negativamente al hombre y a otros seres vivos.

Esto nos lleva a preguntar: ¿a partir de qué cantidad de residuos podemos decir que un medio ambiente se encuentra contaminado?. Pero para responderla, primero vamos a ver cómo entendemos el concepto de contaminación:

Un medio natural, sea éste agua, aire o suelo, está contaminado cuando su composición no se condice con la que se acepta como definición de su estado natural para la situación geográfica y temporal dada.

La palabra clave a remarcar aquí es «acepta«. Por lo tanto, la pregunta que le sigue es: ¿cómo determinamos qué es aceptable y qué no?. Para una mayor discusión acerca de qué es la contaminación puedes ir a este post. Sin embargo, a los fines de este principio nos quedaremos con la definición legal de la contaminación, según la cual el nivel aceptable de contaminación es el que se encuentra regulado en un instrumento legal. Es decir, para determinar qué está contaminado y qué no debemos basarnos en lo que la ley aplicable a cada circunstancia y jurisdicción de un país establezca. La existencia de un marco normativo legal es sumamente importante porque permite hacer a los contaminadores responsables civil o penalmente de las consecuencias de sus operaciones.

Leer el post completo ¿qué es la contaminación?.

¿Quiénes son los contaminadores?

El contaminador será, según lo explicado anteriormente, quien no cumpla con lo que esté regulado legalmente. También, será contaminador quien se demuestre haya causado algún daño ambiental.

Por ejemplo, podríamos llamar «contaminador» a quién no cumpla con las concentraciones máximas permitidas de los distintos compuestos regulados para un efluente líquido o gaseoso industrial, o a quien accidentalmente ocasione un derrame tóxico en suelo o agua. La autoridad de aplicación, quien se encarga de vigilar y velar por el cumplimiento de la normativa ambiental bajo su ámbito de competencia, es quien deberá con cierta frecuencia monitorear que los generadores cumplan lo estipulado por la ley.

Igualmente, hay que tener en consideración la recurrencia con la que se puede violar una normativa ambiental. ¿Podemos llamar contaminador a alguien que una vez en un año superó en un 5% un límite de vuelco de un sólo compuesto? Técnicamente sí, pero en la práctica debemos saber que el riesgo de accidentes o desvíos nunca es cero, por lo que debemos convivir aceptando este hecho.

Por otro lado, determinar quién es verdaderamente responsable de un daño ambiental no es para nada un asunto sencillo. Veamos por ejemplo las siguientes situaciones:

  • Caso de fuentes múltiples: 5 empresas de un mismo rubro vuelcan sus efluentes en un mismo lago. ¿Quién es responsable del empobrecimiento de la calidad del agua del lago y en qué medida? ¿Cuánto debería pagar cada una para que se «limpie» el lago contaminado? Y si una persona muere en ese lago producto de una sustancia tóxica que se encontraba accidentalmente en agua, ¿cuál de todas es la responsable? Sería muy tentador decir «todas», pero no necesariamente es cierto y muy seguramente cada una defenderá a capa y espada su inocencia. Es muy difícil demostrar relaciones de causa-efecto en casos de contaminación.
  • Caso de la cadena de valor: Supongamos que tenemos en nuestro poder la batería en desuso de mi vehículo eléctrico. Como son muy tóxicas, si yo la arrojo a un río la vida dañar seriamente el ecosistema. ¿A quién hacemos reponsable? ¿A mi que tiré la batería, al que me vendió la batería o a su fabricante? Quizás todos le seamos en alguna medida, pero debería estar regulado quién paga qué y cómo. Sin ir más lejos, este es el típico caso también de quién es responsable de la disposición final segura de envases de productos. Nuevamente, ¿a quién hacemos responsable por la tremenda contaminación de plásticos del mar? A modo de regla, la autoridad aplicación probablemente haga lo posible por trabajar donde el número de generadores es menor y el control, por lo tanto, más sencillo.

Cómo ven, cuando nos empezamos a meter de lleno en el asunto surgen inmediatamente muchas preguntas de difícil respuesta. Con esto, pueden ya darse la idea de que la aplicación del principio contaminador-pagador estará fuertemente sujeta a lo que cada país tenga regulado en cada asunto. También, se puede anticipar que hay una cuota importante de trabajo para los profesionales del derecho ambiental y, en casos judiciales, de peritos ambientales quienes deberán aportar pruebas con elementos técnicos y científicos para dilucidar controversias ambientales. Dicho de otra manera, los peritos deberán demostrar la existencia (o inexistencia) de un vínculo entre causa y efecto.

Funcionamiento del principio contaminador-pagador

La lógica de funcionamiento de este principio es muy sencilla. Desde el punto de vista preventivo, se espera que el generador reducirá todo lo posible el riesgo de contaminación cuando le resulte más conveniente pagar los costos de prevención que los costos de remediación y responsabilidad por daño ambiental. Los costos de esto último pueden ser en forma de multa, sanciones, revoque de permisos hasta pérdida de imagen y reputación. Dicho de otra manera, hay que lograr que prevenir sea más barato y mejor que curar.

Pero como el riesgo de contaminar nunca es cero, en caso de que se verifique contaminación por parte de un generador, éste deberá ser castigado haciendo que pague por la remediación y recomposición el daño. Este deber curativo es algo malo que queremos evitar, por eso el contaminador debe ser penalizado para que haga lo posible por que no le vuelva a suceder. ¿No es así como se logra la convivencia pacífica en sociedad?.

Queda claro entonces que los incentivos tienen que estar, primero, del lado de la prevención. Bueno, ¿cómo lograrlo?. De manera concreta, esto se puede hacer utilizando un conjunto de instrumentos que sean diseñados para tal fin. Recordemos que para lograr el éxito de una determinada política, cada instrumento debe estar diseñado para un objetivo específico.

Por categorías, los principales instrumentos son:

  • Instrumentos legales
    • Prohibiciones (Ej.: sustancias tóxicas como el cadmio)
    • Límites de emisiones (Ej.: Mercurio <0,02 mg/L en descarga a colectora cloacal)
    • Mejor tecnología disponible (Ej.: cuando la autoridad requiere el uso de ciertas tecnologías de tratamiento y operación por sobre otras)
    • Sanciones y clausuras
  • Instrumentos económicos
    • Permisos intercambiables (Ej.: mercado europeo de permisos de emisión de CO2)
    • Subsidios (Ej.: financiando la compra de ciertas tecnologías de control)
    • Impuestos (Ej.: carbon tax)
    • Leyes de responsabilidad (Ej: responsabilidad extendida del fabricante)
  • Instrumentos voluntarios
    • Implementación de sistemas de gestión ambiental (Ej.: ISO 14.001)
    • Acuerdos voluntarios con empresas con cámaras empresarias
    • Etiquetado ambiental (Ej.: etiquetado de hoteles)

Desde luego, cada uno tiene distintas ventajas y se usa para distintos casos. Por ejemplo, si bien los instrumentos económicos basados en el mercado son adecuados para la internalización de algunos costos ambientales, los instrumentos legales son mejores a la hora de implementar el carácter preventivo del principio contaminado-pagador.

Cuando aún así no alcanza

Debo decir también que si este principio estuviera perfectamente aplicado, debería verse en la realidad una mejora sustancial en cuanto al cuidado del ambiente. Pero no es el caso. ¿Qué pasa que no vemos resultados?.

Por un lado, las regulaciones ambientales son necesarias pero no suficientes. Si no existen recursos para controlar a los generadores, el cumplimiento puede verse afectado. En consecuencia, se viola la normativa sin perjuicio alguno para el generador. Además, el nivel de exigencia debe ser el adecuado para que las regulaciones puedan ser cumplidas y tiendan a la mejora continua. Poner la vara demasiado alto puede generar el efecto contrario. A fin de cuentas, a nadie le gusta que lo exijan más de la cuenta.

Por otro lado, existe el problema de que el costo que se paga por las consecuencias no deseadas de los procesos productivos es menor al que debería ser. Un economista diría que «los costos no están debidamente internalizados«. Pero la realidad es muy difícil ponerle un precio a las consecuencias de la contaminación. Incluso, algunos residuos pueden no ser contaminantes y generar costos enormes.

Por ejemplo, el CO2 no es un contaminante propiamente dicho pero sí un gas de efecto invernadero que contribuye al cambio climático global. La no internalización de este costo ha llevado a la falla de mercado más grande de la historia, que es el cambio climático. Todos pagamos las consecuencias y nadie el costo. ¿Cómo consideramos algo así?. Pues bien, no tenemos una buena respuesta aún. La que más resuena en la actualidad es la de aplicar un impuesto al carbono como si fuera un contaminante (es algo malo de todas formas), es decir, cobrarle a las empresas una cantidad de dinero en función de las toneladas de CO2 (y otras gases de efecto invernadero) emitidos a la atmósfera. Pero, ¿qué impacto puede llegar a tener esta medida en el funcionamiento de la economía global y de un país?. Pensar en la aplicación del principio a este caso podría resultar en una reestructuración del sistema económico sin precedentes si el mismo resulta elevado. Sin dudas una implicancia enorme para la inocente afirmación de quien contamina debe pagar por ello.

Ahora, imaginemos que una empresa petrolera contamina por accidente un importante acuífero donde toda una ciudad obtiene su agua para beber. Los acuíferos son muy difíciles de remediar a la vez que muy costosos. A efectos prácticos, el daño es irreversible. Tanto la generación presente como las futuras de esta ciudad no podrán más aprovechar este recurso. Por más que la empresa pague todas las multas que se le asignen, el daño hecho excede cualquier cálculo numérico. La naturaleza no sabe de costos.

¿Recuerdan el por conflicto por la planta de celulosa instalada en el Río Uruguay (del lado uruguayo) en frente a Gualeguaychú (Argentina)? Si no conoces este caso puede leer un resumen aquí. Para este ejemplo, supongamos que la empresa cumple con todas las normas ambientales y supera todos los controles. Aún así los bañistas, que antes disfrutaban de un paisaje prístino, ahora tienen que convivir con los efluentes de la pastera arrojados al río (aunque sea por debajo del límite legal) y con un impacto visual difícil de tragar debido a la presencia de la gran mole industrial en la vera del río. ¿Cómo consideramos esto y qué valor monetario le asignamos?. Económicamente es casi imposible de cuantificar, por lo que si se asigna un valor económico que el generador deba pagar probablemente no sea suficiente. Remitiéndome nuevamente a qué es la contaminación, cada actor considera distintos niveles aceptables de contaminación, dando lugar a un conflicto de intereses. La licencia social para operar es difícil de comprar y a veces imposible de obtener.

Por último, ¿qué sucede si los responsables no pagan por el costo de la contaminación?. Muy sencillo, serán transferidos a la sociedad, quien deberá convivir con las consecuencias contaminación o pagarla de alguna manera a través de sus impuestos.

Hacer pagar a los generadores/contaminadores por la prevención y daños causados por la contaminación no es tarea fácil. De manera resumida, las siguientes son tres explicaciones posibles (y no las únicas!) para entender la dificultad:

  • Vigilancia. Para los casos en los que tenemos las regulaciones en marcha y el marco jurídico adecuado, necesitamos sí o sí de recursos para velar por su cumplimiento .
  • Alcance acotado. Por distintas razones, las normativas ambientales no siempre abarcan, o pueden abarcar, todos los casos de contaminación y contaminantes posibles.
  • Cuantificación. En muchas situaciones, es muy difícil asignarle un valor económico apropiado a los daños causados por la contaminación, especialmente si son irreversibles.

Comentario final

Si has llegado hasta aquí te aseguro que ya tienes los principales conocimientos que hacen al entendimiento de este principio. Pero no te emociones, como habrás visto, es sólo el comienzo. Es mi objetivo hacerte ver que las cosas no son tan blanco/negro como parecen, que hay mucho trabajo por hacer en este debate aún abierto.

Partiendo de la base de que necesitamos de bienes y servicios para nuestra vida moderna y de que la generación de residuos en cualquiera de sus fases es inevitable, lograr avanzar con soluciones de fondo a los distintos problemas de contaminación es fundamental y necesario para alcanzar una prosperidad que sea perdurable.