“Una buena política ambiental es una buena política económica”.

Bernie Sanders (1941) – Político estadounidense

El deber de los estados nacionales en velar por los derechos de sus ciudadanos a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano conforma uno de los grandes desafíos políticos y económicos de este siglo. Lograr esto es de suma importancia para nuestra calidad de vida conquistada, ya que el ambiente es un factor habilitante para el desarrollo humano. ¿cómo lograr que nuestras actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras?.

Debido a la horizontalidad de los problemas ambientales, la búsqueda del desarrollo sostenible excede el ámbito de influencia de, por ejemplo, los Ministerios de Ambiente de cada país. Pero al margen de a quién le corresponde dictar qué cosa, hay principios generales de diseño de políticas públicas que, si se respetan, aumentan nuestras posibilidades de alcanzar un desarrollo sostenible.

Lo que leerán en este post son los 6 principios básicos para diseñar políticas públicas según lo proponen Herman Daly y Joshua Farley. Estos principios, provenientes de la Economía Ecológica, son la base sobre la cual podremos encarar la construcción de políticas para la sostenibilidad, no solo ambiental, sino también económica y social.

Otros temas relacionados pero no tratados en este post tienen que ver con la construcción de consensos y la forma que le damos a las instituciones.

Pero antes…

Antes de proponer algo debemos estar convencidos de dos cosas. En primer lugar, de que existen alternativas, que otro mundo es posible. Caso contrario, no tiene sentido sentarse a discutir, ya que si no hay opciones ni responsabilidad, no hay necesidad de pensar. Lo que sea, será.

En segundo lugar, y aceptando lo primero, el diálogo debe hacerse sobre la base de que existen criterios reales de valor que nos permitan elegir entre estas alternativas. Es decir, que hay estados del mundo más deseables que otros y que, por lo tanto, vale la pena tratar de alcanzarlos. A la hora de ponernos a trabajar en estos desafiantes temas, también es clave la actitud que adoptemos, el pesimismo no nos llevará a ninguna parte.

Por lo tanto, antes de embarcarnos en la discusión de cómo diseñar políticas públicas para la sostenibilidad, debemos aceptar los siguientes dos supuestos:

  1. No ser deterministas: el mundo no está totalmente determinado ya que hay un elemento de libertad que nos ofrece alternativas reales,
  2. No ser nihilistas: existen criterios para valorar y guiar nuestras elecciones.

En palabras de Herman Daly:

“¿qué es lo que debéis saber de antemano para que sea una política sensible? […] dos cosas: No puedes ser un determinista y diseñar políticas. Tampoco puedes ser un nihilista. Tienes que ser capaz de creer que las cosas pueden cambiar, y que algunos desenlaces son mejores que otros. Pero, con frecuencia, la universidad no prepara a los estudiantes para que no sean deterministas ni nihilistas. Los planes de estudios científicos tienden a formar deterministas. Las humanidades tienden a producir nihilistas. Los jóvenes necesitan tener mentes abiertas y un compromiso por hallar la verdad. Necesitan estar predispuestos a ser persuadidos por un buen argumento.”

6 principios para diseñar políticas sostenibles

1. Las políticas siempre persiguen más de un objetivo. Cada objetivo requiere, por separado, de una política específica para alcanzarlo.

Si tan sólo hubiera un solo objetivo, nuestro problema sería técnico, y no económico. En esencia, la ciencia economía se preocupa por otorgar la mejor asignación posible de recursos escasos para fines alternativos que compiten entre sí. Por ejemplo, construir la batería eléctrica más potente se trata de una cuestión técnica ingenieril. Pero si la batería debe también tener una carga duradera y el tamaño y peso justo como para que quepa dentro en un vehículo eléctrico comercial entonces debemos optimizar entre cuatro objetivos: potencia, carga, peso y tamaño. Por lo tanto, el problema ingenieril se convierte en un problema económico.

El economista holandés Jan Tinbergen, laureado en 1969 con el premio Nobel en economía, es conocido por haber desarrollado el primer modelo macroeconómico de escala nacional. En su trabajo sobre formulación de políticas económicas Tinbergen diferenció dos importantes cantidades económicas:

  1. Objetivos son aquellas variables macroeconómicas sobre las que cuales se desea influir.
  2. Instrumentos: son las variables que, por medio de las políticas, se pueden controlar directamente.

Tinbergen hizo hincapié en que los formuladores de políticas deben contar con la misma cantidad de instrumentos para alcanzar una misma cantidad de objetivos propuestos. Dicho de otra manera, una piedra para cada pájaro.

Por ejemplo, ¿deberíamos quitarle los subsidios a la energía para que los nuevos precios, más elevados, conduzcan a un uso más eficiente de la misma? ¿o deberíamos subsidiarla para bajar su precio y ayudar al sector más vulnerable de la población? A principios de mayo del 2018, al momento de escribir este artículo, ese es exactamente el dilema que se está debatiendo en Argentina. A la luz de lo previamente expuesto, está claro que un instrumento, en este caso el precio de la energía, no puede servir a dos objetivos independientes: incentivar el uso eficiente y reducir la pobreza. Se necesita, por lo tanto, de un segundo instrumento de distribución del ingreso que permita a los más pobres, pagar el costo de la energía. Con dos instrumentos, podemos obtener la eficiencia y la equidad. Con uno sólo, estamos forzados a elegir entre uno u otro.

2. Las políticas implementadas deben procurar alcanzar el grado necesario de macro-control, pero con el mínimo sacrificio de libertad y variabilidad a nivel micro.

Consideremos el siguiente ejemplo. Para mitigar cambio climático debemos limitar la cantidad total de CO2 emitida a la atmósfera. Por el Acuerdo de París, Argentina se ha comprometido a no exceder la emisión neta de 483 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente (tCO2eq) en el año 2030. Esto significa que la emisión per-cápita multiplicada por la población en el 2030 deberá ser igual o menor a los 483 millones de tCO2eq. Pero obviamente, eso no significa que todas las personas deban emitir exactamente ese mismo promedio per-cápita. Siempre y cuando el total esté limitado, y de acuerdo con las condiciones particulares de cada lugar, hay espacio para la micro-variación alrededor de ese promedio.

La idea es que el “macro-control” es compatible con distintos grados de micro-variabilidad alrededor de un promedio. En general, deberíamos siempre optar por la manera menos restrictiva a nivel individuo u empresa para alcanzar un macro-objetivo. En este sentido, los mercados son efectivos para otorgar la micro-variabilidad necesaria de acuerdo con las necesidades de cada actor, pero por ellos mismos no pueden proveer el macro-control (en este post podemos entender el por qué de esto).

3. Al tratar con el ambiente biofísico, las políticas deben diseñarse dejando siempre un margen de seguridad.

De acuerdo al principio de sostenibilidad ambiental, vivir dentro de los propios límites de nuestro planeta es uno de los requisitos para el desarrollo sostenible. Pero estos límites biofísicos se encuentran generalmente sujetos a una gran incertidumbre. Además, sobrepasarlos puede llegar a ser irreversible. Por lo tanto, nuestras políticas deben dejar un margen de seguridad entre la presión que ejercemos sobre el ecosistema y nuestra mejor estimación de su capacidad de carga. Esta práctica no es más que una expresión del principio de precautorio, tan presente en los papeles pero tan poco aplicado en la práctica (puedes leer más sobre este principio aquí). Según Will Steffen, sobrepasar los límites irreversibles de la Naturaleza nos puede llevar hacia una terra incognita, un estado imposible de imaginarnos.

Comentario. Daly y Farley explican en su libro que uno de los costos a pagar por vivir en un planeta al tope de su capacidad de carga es que la democracia se vería seriamente amenazada. Por ejemplo, las experiencias históricas que se conocen de grupos humanos viviendo en sistemas con la capacidad de carga saturada, tales como naves espaciales, barcos y submarinos, evidencian que la democracia no tiene lugar allí. Es decir, se necesitan de orden y disciplina de carácter militar para poder subsistir dentro de esos ambientes con reservas y recursos tan limitados. Según los autores, solo un sistema económico con suficiente holgura respecto a su capacidad de carga puede permitir la democracia. En este sentido, es cierto que las consecuencias de la insostenibilidad sobre los sistemas políticos y económicos han sido poco exploradas.

4. Las políticas deben diseñarse considerando que siempre partimos de condiciones iniciales históricamente dadas.

Somos porque fuimos. Esto vale no sólo para las personas sino también para los países. Nunca comenzamos de una pizarra en blanco, y lo que queramos alcanzar en el futuro estará siempre limitado por las condiciones iniciales impuestas por nuestro punto de partida.

Nuestras instituciones actuales son básicamente las siguientes: el sistema de mercado, la propiedad privada, la propiedad pública y la regulación gubernamental. No tenemos ni la sabiduría ni el tiempo para comenzar de nuevo sin las instituciones más fundamentales, aún si podemos imaginarnos algunas alternativas. Si bien la transición hacia un desarrollo sostenible requerirá a las instituciones existentes que ocupen nuevas funciones y roles, se debe enfatizar la importancia de ser conservadores respecto a donde estamos, incluso si la idea básica es no permanecer allí. En general, es mas efectivo transformar las instituciones actuales que abolirlas por completo y empezar de cero, lo que requiere siempre cierto gradualismo.

Es interesante señalar que según Acemoglu y Robinson, en su libro ¿Por qué fracasan los países? (puede leer la reseña de dicho libro aquí), concluyen que el éxito de los países puede explicarse en gran medida por la calidad de sus instituciones que supieron darse en cada país. Podemos decir, entonces, que el éxito de nuestro camino hacia la sostenibilidad estará también íntimamente ligado a la calidad de las instituciones que sepamos construir.

A modo de ejemplo en la vida real, esta idea de gradualismo y condiciones iniciales históricamente dadas pueden verse fuertemente reflejadas en las discusiones que está llevando el Grupo de Trabajo en Transiciones Energéticas en los encuentros del Grupo de los 20 (G20) presididos por Argentina, y las cuales tuve el privilegio de presenciar. El lema “Transiciones Energéticas hacia Sistemas más Flexibles, Transparentes y Limpios” expresa exactamente lo comentado previamente. Cada país debe realizar su propia transición energética hacia sistemas más flexibles, transparentes y limpios de acuerdo con su punto de partida único y con los recursos y tecnologías que crea convenientes, a la vez que se tienen en cuenta otras prioridades nacionales.

5. Las políticas deben ser dinámicas para ser capaces de adaptarse a entornos cambiantes.

El cambio, como dicen, es la única constante de este mundo. Por un lado, los impactos humanos sobre los ecosistemas son tan importantes que algunos autores ya hablan de que inducimos un nuevo período en la historia de nuestro planeta, llamado el Antropoceno. Es probable que esto nos cause problemas nuevos que no conocemos. Por otro lado, los ecosistemas son altamente dinámicos en todas las escalas del tiempo, a nivel de estaciones, de años y de eones. A su vez, el sistema económico está evolucionando continuamente, por lo que las políticas que funcionan bien ahora, o lo hicieron en el pasado, pueden dejar de funcionar al cambiar las condiciones del entorno.

A medida que implementamos políticas de todo tipo, aprendemos cómo funcionan en el mundo real, lo que nos da la posibilidad de aprender y mejorarlas. Esta retroalimentación debe ser la base para para estructurar políticas que sean adaptativas. En un entorno continuamente cambiante (y potenciado por el voraz cambio tecnológico), el empirismo debería tener más peso que la teoría, ya que lo que parece ideal en los papeles a menudo no funciona en la práctica.

6. La escala de formulación de las políticas debe ser coincidente con la escala de las causas y efectos del problema que se pretende resolver.

Conocido a menudo como el principio de subsidiariedad, la idea principal de este principio es que los problemas deben ser abordados por instituciones en la misma escala que el problema. No hay soluciones globales para problemas locales, y no hay soluciones locales para problemas globales.

Si pensamos en el caso de los residuos, se trata de un problema local que le corresponde tratar a los municipios. En Venado Tuerto, mi ciudad natal, la política local respecto a la gestión de los residuos sólidos urbanos ha sido básicamente no hacer nada (ver post sobre el basural de Venado Tuerto aquí). No puedo enojarme con el gobierno nacional por esto, ni con la ONU. Es responsabilidad de la municipalidad dar una solución acorde. Por el contrario, el caso del calentamiento global es un problema fundamentalmente global, las emisiones de cualquier fuente afectan el clima en todas partes. El problema requiere aquí de una política global.

Comentario final

¿Para qué podemos utilizar todo esto? Si analizamos cualquier política pública de sostenibilidad a la luz de estos principios tendremos una buena medida de las posibilidades de éxito de esta. No es tarea fácil diseñar políticas públicas. Muy por el contrario, es altamente complejo. Y las políticas que necesitamos para el desarrollo sostenible no son la excepción. Sin embargo, si tenemos estos 6 principios en mente al momento de formularlas probablemente tengamos un mejor producto. El resultado nunca será perfecto, pero con la virtud del método, podremos saber qué no funcionó y aprender cómo hacerlo mejor la próxima vez.

Espero que este post ayude a encuadrar el debate y a tener en claro en qué enfocarnos a la hora de criticar, formular, mejorar o defender una propuesta.

Está minado de ejemplos donde sólo algunos de estos principios se aplican o, por el contrario, no se apliquen en absoluto. ¿Se te ocurre algún ejemplo de tu país?

Referencias

H. Daly & Farley – «Ecological Economics. Principles and Practice» Second Edition