“La libertad en un bien común trae la ruina a todos.”

Garret Hardin (1915 – 2003) – Ecologista y filósofo estadounidense

Si estuviste en España comiendo calamar, es probable que te hayas comido el objeto de estudio de mi tesis de maestría. El calamar en cuestión, el Illex argentinus, me ocupó 4 meses de trabajo en Edimburgo, de hecho, nunca pensé que sabría tanto sobre un calamar. Este importante recurso es compartido y explotado por varios Estados y encuentra su mayor abundancia en la zona del Océano Atlántico Sudoccidental que corresponde a los límites entre Argentina y las Islas Falkland/Malvinas.

En pocas palabras, el problema es que a pesar de la naturaleza compartida del recurso el mismo se gestiona actualmente de manera independiente por cada Estado. Por lo tanto, implementar medidas destinadas a su explotación sustentable es muy difícil ya que necesariamente requiere la acción coordinada de todos ellos. Además, por ser una especie de gran interés comercial se encuentra sometido a una gran presión pesquera, poniéndolo al límite de la sobreexplotación.

Mi interés por este cefalópodo es, por un lado, técnico, ya que resulta un gran desafío de administración de un recursos natural y, por otro lado, en que representa una gran oportunidad para tender puentes entre dos naciones que históricamente han tenido una relación ambivalente: Argentina y Reino Unido. Es por esto que responder la pregunta de cómo explotar de manera sostenible este calamar requiere ahondar en cuestiones que van desde lo científico hasta lo puramente político.

La naturaleza del problema

Podríamos encuadrar este caso dentro de lo que se llama “problema de los regímenes de acceso abierto”, más conocido como “tragedia de los comunes” según lo acuñó Garret Hardin en 1968. Estos tipos de problemas resultan muy fáciles de entender pero muy difíciles de resolver. Esta tragedia hace referencia a aquellas situaciones en que una parte (individuo, empresa o país) goza de un beneficio pero comparte el costo con todos los demás. Por si quieres saber más, este tipo de “externalidad” lo expliqué con más detalle en otro post anterior.

El Illex argentinus (también llamado calamar pota o calamar argentino) posee la característica de ser una especie altamente migratoria, por lo cual, durante su ciclo de vida, recorre distancias enormes, atravesando varias jurisdicciones nacionales, incluso encontrándose en alta mar, es decir, más allá de las 200 millas náuticas. En derecho marítimo, cada país tiene derecho de explotación pesquera o petrolera dentro de las 200 millas náuticas contadas desde su línea de costa. Esta región se conoce como Zona Económica Exclusiva (ZEE). Nota: En el caso de las Islas Falkland/Malvinas por una cuestión técnica/política esta área se denomina «Zona de Conservación y Administración».

El siguiente gráfico conceptualiza este tipo de recursos, conocidos como “transfronterizos”:

Al ser un recurso compartido entre varios Estados, ninguno posee el dominio absoluto del mismo, por lo que la explotación pesquera por uno de ellos afecta la capacidad de los demás en explotar el recurso. Es debido a esto que la actual situación de no-cooperación en cuanto a la explotación del Illex argentinus pone en riesgo su explotación comercial a largo plazo para todos los Estados participantes de la pesquería.

Contexto

Importancia de la pesquería de calamar

Lo primero que uno podría preguntarse es lo siguiente. “Ok, entiendo, este calamar es muy interesante para estudiar, muy difícil de gestionar, etc., pero ¿a quién le importa?”. Veamos…

El Illex argentinus es muy importante a nivel mundial porque conforma una de las pesquerías de calamar más importantes, llegando en los años de mayor abundancia a representar la especie con mayor cantidad de capturas (de calamar) en todo el mundo.

Para Argentina, la especie representa la segunda en importancia luego de la merluza argentina Merluccius hubbsi, habiendo otorgado ingresos promedio por 150 millones de dólares por año en el período 2005-2015. Si bien puede parecer poco comparado con las exportaciones del complejo sojero, no deja de representar una importante para el sector pesquero en sí y para todas las fuentes de trabajo que dependen de esta industria.

Para el Gobierno de las Islas Falkland, en cambio, es un componente esencial de su estructura económica. Las Islas Falkland/Malvinas poseen una industria pesquera próspera que contribuye aproximadamente al 50% de su PBI anual, siendo la mayor fuente de ingresos del gobierno la venta de licencias a buques extranjeros del Lejano Oriente y España. A su vez, el Illex argentinus explica la mitad de las capturas en el área de explotación de las Islas Falkland/Malvinas.

Estado de explotación

Según la FAO, el estado de explotación del Illex argentinus es «totalmente explotado con sobreexplotación ocurriendo algunos años«, sugiriendo que la especie se halla bajo una gran presión pesquera. Los datos muestran que la misma ha estado experimentando un pronunciado ciclo de «auge y caída» a partir del año 1999, donde lo mayoría de los estudios apuntan a la sobrepesca como el principal causante del mismo y a la falta de colaboración internacional en la región como factor habilitante.

La demanda creciente de calamares a nivel global indica que el interés por la pesquería de Illex argentinus irá también en aumento. Además, se espera el desarrollo de nuevas pesquerías dentro del Atlántico Sudoccidental (por ejemplo, en las costas del sur de Brasil). Todo parece indicar que la importancia de esta especie irá en aumento y, de igual forma, la presión pesquera.

Algunas características propias del recurso

Lo interesante desde el punto de vista de gestión de este tipo de calamares es que posee ciertas características que requieren una estrategia de manejo específica. Veamos las principales:

• Distribución: Su amplia distribución corresponde con las ZEE de Argentina, Uruguay y Brasil, las Zonas de Conservación de las Islas Falkland, y las aguas internacionales adyacentes. Sin embargo, la mayor concentración se observa en la plataforma continental al noroeste de las Islas Falkland y en el borde de la plataforma y talud continental a 45-47°S, donde se ha estimado que entre el 11% y el 35% del stock total se encuentra más allá del límite de las 200 millas. Esto se traduce en aproximadamente 50-100.000 toneladas que son capturadas cada año en alta mar.

• Biología: El Illex argentinus exhibe una alta variabilidad interanual debido a dos factores:
  • Su ciclo de vida de 1 año, lo cual significa que al inicio de cada temporada de pesca todos los individuos de la población corresponden a una nueva camada.
  • el reclutamiento (cantidad de individuos que sobreviven para ingresar a la pesquería) es altamente dependiente a las condiciones oceanográficas durante su amplio patrón de distribución/migración. Esto hace que su abundancia en la temporada de pesca sea muy sensible a las condiciones naturales.

• Rol en el ecosistiema: Diversos estudios han encontrado que el Illex argentinus juega un papel clave en los ecosistemas del Atlántico Sudoccidental.
  • Sistema trófico. El Illex argentinus forma un complejo sistema trófico junto a la merluza argentina, (Merluccius hubbsi), la principal exportación pesquera del país, y la anchoíta (Engraulis anchoíta). Por ejemplo, actuando como presa, competidor y depredador de la merluza según el momento del ciclo de vida en el cual se encuentren. También, el Illex argentinus es una presa importante para muchas otras especies de peces en la región, constituyendo un vínculo importante en la cadena trófica de los ecosistemas donde se encuentra.
  • Bomba biológica. El Illex argentinus actúa como una ‘bomba biológica’, integrando diferentes ecosistemas a nivel macro mediante la transferencia sustancial de biomasa y nutrientes. Algunos autores sostienen que este fenómeno de «bomba de nutrientes» es un componente esencial del mecanismo de homoeostasis del Atlántico Sudoccidental.

• Población. Un requisito primario para la evaluación y el ordenamiento de cualquier pesquería es la identificación de las unidades poblacionales discretas (stocks) del recurso en cuestión. La pesquería principal de argentinus se compone en un 95% de un solo stock (Stock Patagónico Sur o SPS), aunque hay al menos otros tres que completan la estructura de la población. Si bien el SPS sostiene la pesquería más importante, se ha demostrado que todos los stocks son importantes en la ecología de las regiones donde se encuentran. No obstante, estudios recientes sugieren que la teoría de diferenciación de stock discreta prevaleciente podría ser superada por la interpretación de un patrón de reclutamiento más continuo que el considerado anteriormente, dando como resultado, una diferenciación de stock débil. Esta compleja estructura intrapoblacional sugiere que en la práctica el recurso debería ser manejado como un stock único en toda su área de distribución.

Estrategia de manejo del Illex argentinus

Su manejo y evaluación se realiza a partir del conocimiento del tamaño de la población reclutada anualmente y de su evolución durante la temporada de pesca, lo cual debe realizarse en tiempo real y semanalmente. Además, requiere conocer el n° total de buques que operan tanto en la ZEE Argentina como en las regiones adyacentes.

El objetivo es permitir un escape suficiente de individuos desovantes (por encima de un umbral mínimo) para evitar las probabilidades de un reclutamiento bajo el siguiente año.

Lo particularmente desafiante de gestionar recursos de vida corta como este calamar es que es muy difícil conocer la abundancia del recurso al inicio de la temporada de pesca, por lo cual su evaluación principal comienza a hacerse cuando el recurso comienza a ser capturado en la pesquería, y a partir de ahí debe monitorearse calculando su evolución continuamente. Para los administradores pesqueros esto implica por ejemplo que, a priori, la entrega de licencias de pesca posee el riesgo de no poder cumplir con las cantidades asignadas.

Además, si los administradores de las pesquerías no disponen de la información necesaria para realizar la evaluación continua pueden suceder dos cosas:

1. Se corre el riesgo de terminar la temporada de pesca antes de lo que pudo haberse permitido, perdiendo potenciales ganancias o,
2. Se permite seguir capturando cuando la pesca debiera haberse detenido, poniendo en riesgo la abundancia del recurso para el siguiente año.

En el contexto actual de la administración unilateral del recurso todas estas situaciones pueden darse, por lo cual se dan los siguientes interrogantes: ¿cómo obtener los datos de capturas en alta mar o de las demás pesquerías?, ¿cómo implementar medidas de conservación en otros jurisdicciones?. La dificultad en dar estas respuestas es lo que pone en riesgo la explotación sustentable del Illex argentinus y la industria que vive de esto. La consecuencia es que se dan las condiciones para que exista dinámica de corto plazo que «incentiva» a que se capture todo lo que se pueda cada vez que el recurso se encuentre disponible .

¿A qué países les interesa este recurso?

Durante el período 2005-2015, el 95% de las capturas de Illex argentinus es atribuida a cuatro Estados:

• Argentina (27.12%),
• China (27.10%),
• Taiwan (24.32%), y
• Corea del Sur (16.12%).

España (UE), con un 2.54% de las capturas también ocupa un lugar distintivo. Por debajo de estos, otros 11 Estados poseen una participación acumulada menor al 5%. Ellos son: Islas Falkland/Malvinas, Uruguay, Vanuatu, Brasil, Japón, Camboya, Reino Unido, Belice, Estonia, Panamá, Ghana y Sierra Leona.

Esfuerzos previos de gestión

Entre el año 1986 y el 2005, la Comisión de Pesca del Atlántico Sur (CPAS) ha demostrado que la cooperación, al menos bilateralmente, es posible. Esta comisión permitió a ambas partes trabajar juntas en un asunto de interés común, logrando sortear el debate sobre el tema de la soberanía de las Islas Falkland/Malvinas. Aun así, este asunto ha hecho a la CPAS inestable, evidenciando que, pese al buen desempeño de sus funciones, cualquier acuerdo cooperativo bilateral está sujeto a un compromiso político de alto nivel y a largo plazo.

En el 2005, la introducción de un nuevo sistema de manejo pesquero por el Gobierno de las Islas Falkland llevó al cese de las actividades del CPAS, ya que Argentina entendió dichos cambios como un acto unilateral británico en el área disputada. Desde ese entonces, cada Estado administra el recurso unilateralmente, a pesar de su naturaleza compartida.

Por último, en septiembre de 2016, se ha publicado un Comunicado Conjunto entre Argentina y el Reino Unido en el que ambos Estados acordaron, entre otras cosa, “[…] establecer un diálogo para mejorar la cooperación en temas de interés mutuo en el Atlántico Sur” y a “[…] tomar las medidas apropiadas para eliminar todos los obstáculos que limitan el crecimiento económico y el desarrollo sostenible de las Islas Falkland, incluso en el comercio, la pesca, el transporte marítimo y los hidrocarburos«.

En el siguiente esquema se resumen las distintas etapas de la gestión pesquera en el ASO desde 1982:

Propuesta de solución: un Organización Regional de Ordenamiento Pesquero

Teniendo en cuenta:

1. la naturaleza compartida del recurso entre los Estados costeros (Argentina, Brazil, Uruguay e Islas Falkland/Malvinas),
2. la importancia económica de la especie para el sector pesquero argentino, el gobierno de las Islas Falkland y la comunidad internacional,
3. su importancia para los ecosistemas del Atlántico Sudoccidental, incluida su relación trófica con la merluza argentina,
4. la estrategia de manejo requerida en función de sus características biológicas, en especial la importancia de compartir datos de capturas con frecuencia semanal,
5. y que ambos países han ya pasado por una etapa de gestión bilateral que fue exitosa mientras funcionó,

queda claro que cualquier esfuerzo de gestión futuro deberá estar orientado al multilateralismo, es decir, a involucrar en su gestión a todos los Estados con interés en la pesquería. De hecho, esto suena tan lógico que la pregunta es, ¿por qué no se ha emprendido antes?.

En casi todas las regiones del mundo donde hay recursos pesqueros compartidos, el derecho internacional ha encontrado que la solución es establecer un Organización Regional de Ordenamiento Pesquero (OROP). En el siguiente mapa se ven las principales OROPs del mundo según áreas greográficas:

Una cuestión de fondo es que, por ejemplo, Argentina ni ningún otro Estado pueden detener que flotas internacionales pesquen en alta mar, por ende, no se pueden implementar efectivamente medidas de conservación destinada a proteger el recurso. En nuestro caso, si consideramos que una parte significativa del recurso se halla en alta mar y a que el intercambio de datos en tiempo real es crucial para evaluar el estado del Illex argentinus a lo largo de la temporada de pesca, entonces el requisito más básico de las acciones de conservación se vuelve muy difícil de lograr. Para esto, una OROP tendría entidad suficiente como para reglamentar y hacer cumplir medidas en toda el área donde ésta sea haga efectiva.

¿Qué es una OROP?

En la actualidad, la mayor parte de la gestión internacional pesquera se lleva a cabo en forma de Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero (OROP), definidas por Are K. Sydnes como «regímenes internacionales constituidos por acuerdos que describen los principios y normas para la gestión pesquera, estableciendo normas y procedimientos para la consecución de los objetivos y funciones de las organizaciones». El diseño de los arreglos institucionales de las OROP es diverso, no obstante, las funciones que ejecutan son muy similares:

• Recolectar y evaluar información científica sobre poblaciones de peces definidas,
• Establecer medidas regulatorias,
• Verificar el cumplimiento a través de mecanismos apropiados de ejecución.

Las OROP son consideradas como «vehículos de buena gobernanza» para garantizar la gestión sostenible de las pesquerías internacionales pero, lo más importante, es que componen órganos de toma de decisiones que establecen medidas reglamentarias aplicables a todos sus miembros en el área de competencia. Hasta la fecha, son las únicas organizaciones con mandato legal en alta mar.

¿Cómo se forman?

El proceso de formación de las OROP se compone de diferentes etapas que, en la práctica, pueden superponerse. Este proceso se da de la siguiente manera:

1. formación de la agenda entre las partes interesadas,
2. negociaciones con el fin de lograr un acuerdo entre las partes y, finalmente,
3. con la operacionalización de dicho acuerdo.

Al mismo tiempo, la experiencia indica que resultado final está influenciado por algunos factores importantes, como lo son: (i) el marco institucional existente, (ii) la presencia de un liderazgo efectivo y (iii) por la forma en que se organiza el proceso en sí. Al final, el resultado es una OROP consolidada cuyo objetivo es mejorar la conservación de las poblaciones de peces de interés en un área de conservación acordada mediante la cooperación de los Estados costeros y las naciones pesqueras de aguas distantes que participan en la pesquería.

La siguiente figura representa conceptualmente este proceso:

¿Quién la componería? 

Los estudios que evalúan el éxito de estos regímenes internacionales concluyen que no incluir a todas las partes interesadas pone en riesgo la estabilidad potencial de esta organización, por lo cual, lo mejor sería que todos los países con interés genuino en la pesquería sean incluidos en un acuerdo. Considerando los países que ya explotan el recurso, una OROP en el Atlántico Sudoccidental debería estar formada por:

• Todos los países costeros la región (Argentina, Uruguay, Brasil e Islas Falkland/Malvinas), y por
• Naciones Pesqueras de Aguas Distantes (NPADs) con interés en la pesquería, diferenciando las que tienen una participación protagónica de las que no.

Esta idea queda representada en la siguiente figura:

Algunos desafíos de implementación

La formación de una OROP es un proceso que se da en un contexto internacional específico impulsado por diversos intereses nacionales, a menudo mutuamente contrapuestos. Por esto, es esperable que surjan desafíos de todo tipo durante las distintas etapas de su formación.

Debido a las complejas negociaciones llevadas a cabo entre los Estados, el resultado final no puede anticiparse, sin embargo, en este estadio inicial es posible identificar algunos asuntos importantes que, de no solucionarse, podrían obstaculizar los comienzos del proceso de formación. Muy probablemente, estos desafíos son los motivos que expliquen por qué la región no posee aún dicho régimen internacional.

Los asuntos identificados como críticos para el éxito del proceso de formación son:

• las buenas relaciones entre Argentina y el Reino Unido son necesarias pero no suficientes para iniciar el proceso de formación. En este sentido, se requieren acciones concretas sobre cuestiones de interés mutuo para demostrar una mayor cercanía y fiabilidad en los vínculos de cooperación bilateral. Se estima, además, que el proceso de establecer una OROP en la región podría llevar entre 10 y 15 años desde el comienzo de las negociaciones hasta la ratificación del acuerdo, por lo que el aspecto de mantener vínculos estables en el tiempo es importante.

• la disputa de soberanía entre estos dos países es un asunto importante que muy probablemente surgirá y dificultará las negociaciones multilaterales. Desde ya, deberá tratarse de algún modo, quizás bajo el “paraguas de la soberanía” existente u otro mecanismo similar. El objetivo es sobrepasar la cuestión de soberanía para poder avanzar en temas de interés común.

• el apoyo desigual al Acuerdo sobre Poblaciones de Peces Transfronterizos y Poblaciones Altamente Migratorias (UNFSA, según sus siglas en inglés) entre los Estados que eventualmente pueden participar de esta organización puede generar dificultades adicionales en las negociaciones. Por ejemplo, Argentina y China son dos de los Estados que al día de la fecha aún no lo han ratificado.

• Si Taiwán actúa como miembro no estatal en OPAS, su participación podría verse limitada u objetada por China.

Posibilidad de incluir otras especies

Por si fuera poco, el mismo régimen multilateral propuesto para el Illex argentinus podría adaptarse para incluir otras especies de peces transfronterizas en la región, como lo son la merluza argentina (Merluccius hubbsi) y la merluza de cola (Macruronus magellanicus) sin incrementar el número de países participantes del mismo.

Esto se debe a que los Estados participantes de la pesquería de Illex argentinus son también importantes actores en las pesquerías de esas especies. En consecuencia, permitiría lograrse un mayor beneficio a los Estados participantes al incorporar acciones de conservación que cubran más especies de interés.

Conclusión y puntos clave

A modo de resumen y conclusión, las ideas importantes para llevarse de este post son las siguientes:

• La gestión regional del Illex argentinus es un asunto de interés común entre los Estados participantes de dicha pesquería y, mediante la cooperación, se podrían obtener mayores beneficios económicos en el corto y largo plazo.

• Constituye, además, un caso puntual de cooperación entre Argentina y el Reino Unido en un área históricamente conflictiva. En mi opinión, es ya tiempo de empezar a tender puentes de manera concreta.

• Desde el punto de vista técnico la gestión regional es la única escala en la cual se pueden implementar acciones de conservación destinadas a la explotación sostenible del calamar Illex argentinus, por lo que cualquier intento de gestión unilateral (por parte de cada Estado) o bilateral (sólo entre Argentina y Reino Unido) será insuficiente.

• La sobreexplotación del Illex argentinus podría afectar negativamente la pesquería de la merluza argentina, así como los ecosistemas del Atlántico Sudoccidental en los que se encuentra.

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Bonus: Cómo pescar calamares

El principio sobre el cual se basa la técnica de pesca de calamares es el fototropismo positivo (“movimiento de ciertos organismos como respuesta al estímulo de la luz”) de la especie. Por eso, se puede utilizar un arte de pesca altamente selectivo que permite evitar por completo el problema de la pesca incidental, capturando sólo la especie objetivo y no otras que se encuentran junto al recurso.

Los buques encargados de la pesca de calamares se denominan “buques poteros” y son muy fáciles de distinguir en la noche ya que, aprovechando el fototropismo positivo de la especie, utilizan grandes lámparas apuntadas al agua y bajo superficie para concentrarlos. El siguiente video nos permite adentrarnos en primera persona en uno de estos buques a la vez que escuchamos “The Scientist” (!):

De hecho, las luces son tan poderosas, que las imágenes satelitales permiten fácilmente distinguir la “flota pesquera” en plena actividad durante la noche. Esta herramienta es muy importante, además, porque permite distinguir aquellos buques extranjeros que pescan ilegalmente dentro de la ZEE de Argentina cerca de la milla 200, como ha sucedido previamente con buques chinos.

Para saber más….

• Documento resumen para policymakers (PDF).
• Tesis completa (en inglés): Managing the Southwest Atlantic : the case of Illex argentinus.
• Mini documental sobre el Illex argentinus elaborado por el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) de Argentina.
• Comprar anillas de calamar Illex argentinus en Carrefour de España

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