“El calentamiento global no es una predicción, está ocurriendo”.

James Hansen (1941) – Físico y climatólogo estadounidense

Cuando me encontraba escribiendo el post sobre mi experiencia en la COP23 de Bonn me di cuenta de que, para hacerlo “apto para todo público”, tenía que explicar qué es una “COP”. Para explicar qué es una COP hay que explicar también qué es la CMNUCC. Rápidamente entendí que esa explicación introductoria merecía un post aparte.

La arquitectura de la gobernanza medioambiental global es un tema en sí es muy complejo, por eso y sin ser yo mismo un especialista, me voy a limitar a describir lo minimum minimorum como para poder salir a las canchas y uses como punto de partida para seguir aprendiendo.

Por lo tanto, para todos aquellos que quieran leer una breve introducción no exhaustiva sobre los principales aspectos del marco jurídico internacional sobre cambio climático espero que este post les sirva y les aclare un poco el panorama.

El problema del cambio climático

La atmósfera es un componente esencial del ambiente que posee la capacidad de impactar directamente en nuestra calidad de vida. Este sistema físico natural está compuesto por una decena de gases, siendo los más importantes el nitrógeno, el oxígeno, el argón y el dióxido de carbono y, en menor concentración, el helio, el hidrógeno y el metano. El mantenimiento de la vida en la Tierra depende del delicado equilibrio de esta composición, y muy especialmente del oxígeno y del dióxido de carbono.

La alteración de la atmósfera es el resultado de las actividades que el hombre ha venido realizando desde la era industrial en diversas escalas. Esto ha generado tres tipos de problemas:

  1. La contaminación del aire.
  2. El deterioro de la capa de ozono por sustancias que la dañan.
  3. El calentamiento global como consecuencia del aumento de gases de efecto invernadero (GEI).

El régimen jurídico presentado a continuación se propone a resolver el tercer problema, cuyo principal efecto es el desequilibrio energético del sistema climático, resultando en el cambio del clima a nivel global o, simplemente, cambio climático.

¿Quieres saber más sobre la ciencia del cambio climático? Busca en este post.

Los desafíos para implementar un régimen jurídico global que funcione para todos

El problema del cambio climático es el desafío más grande de la humanidad. Desde el punto de vista técnico lo es, pero también por lo que representa en términos políticos y por el lapso de tiempo que tenemos antes de que sea demasiado tarde. En este sentido, uno de los informes del Panel Intergubernamental para el Cambio Climático (IPCC según sus siglas en inglés) ha señalado que: “[…] de proseguir las emisiones de GEI a una tasa igual o superior a la actual, el calentamiento aumentaría y el sistema climático mundial experimentaría durante el siglo XXI numerosos cambios, muy probablemente mayores que los observados durante el siglo XX […]”. El tiempo apremia.

Antes de afrontar las cuestiones que hacen del cambio climático un desafío político y jurídico sin precedentes, debemos tener en cuenta los siguientes puntos:

  • La atmósfera es un recurso natural compartido por todos los habitantes del Planeta Tierra.
  • Su importancia para la calidad de vida humana y el mantenimiento de la vida en general hace que sea un recurso vital e irremplazable.
  • La contaminación atmosférica producida en un lugar puede fácilmente atravesar las fronteras, incluso llegando a regiones muy distantes.
  • Las emisiones de GEI están directamente relacionadas con las actividades que nos proveen los bienes y servicios que usamos diariamente en nuestro estilo de vida actual. Ejemplo: generación de electricidad, transporte de cargas, uso de automóviles, aviones, agricultura intensiva, producción de acero y aluminio, construcción, etc…
  • Todas estas actividades requieren energía de algún tipo. En la gran mayoría de los casos esta energía se obtiene de combustibles fósiles que, al ser quemados para obtenerla, liberan gases de efecto invernadero.
  • Como sabemos, existe una gran desigualdad en cuanto al nivel de ingreso de los países. Es decir, los habitantes de las naciones desarrolladas gozan de un gran confort material mientras otros conviven con las necesidades más básicas insatisfechas.
  • Por último, las acciones de mitigación y adaptación del cambio climático poseen un costo que no todos los países están en condiciones de afrontar.

Habiendo dicho esto, voy a plantear algunos interrogantes que son, en concreto, los que dificultan los avances internacionales de la cuestión climática:

  • ¿Quién es responsable de los efectos del cambio climático en mi país si éste se encuentra en vías de desarrollo y ha apenas contribuido a las emisiones globales de GEI? Ejemplo: las repetidas inundaciones sufridas por los habitantes de Fiji por la elevación del nivel del mar.
  • ¿Cómo pueden los países menos desarrollados afrontar los costos de adaptación por los efectos del cambio climático? Ejemplo: los países africanos, sin haber contribuido al problema, sufren las consecuencias del cambio climático pero no poseen los recursos para llevar a cabo las medidas de adaptación, como podría ser construir la infraestructura para lidiar con los problemas originados por excesivas lluvias o sequías prolongadas.
  • ¿Cómo incluimos en un acuerdo a aquellos países en vías de desarrollo que son grandes emisores de GEI? Ejemplo: China e India son grandes emisores, pero aún en desarrollo, debiendo resolver primero grandes desafíos sociales y económicos domésticos.
  • ¿Qué países pondrán los recursos necesarios y en qué proporción para ayudar financieramente a los países menos desarrollados? Ejemplo: Los países desarollados que han emitido más GEIs deberían dar el mayor apoyo financiero y contribuir también con la generación de capacidades en los países en desarrollo. Pero, ¿con cuánto están dispuestos a colaborar? ¿es suficiente?
  • Si los países más desarrollados utilizaron en su momento todos sus recursos para desarrollarse, ¿por qué ahora se le debe privar ese “derecho” a los países menos desarrollados? Ejemplo: la mayoría de los bosques de Europa fueron talados en épocas donde la cuestión ambiental no existía y EE. UU. consumió gran parte de sus reservas de petróleo convencional para alcanzar su industrialización.
  • Si la generación de GEI está directamente ligada a la generación de bienes y servicios, ¿de qué manera afrontar el cambio sin detener el crecimiento económico? Ejemplo: plantear que un país detenga su actividad industrial en nombre del cambio climático generaría un colapso económico y social. Por otro lado, la actividad industrial global debe reconvertirse, pero no está claro si es viable económica y socialmente en los tiempos que el desafío requiere.

Aunque gran parte del debate se da en torno a quién paga qué, cuánto y cómo, estas cuestiones adicionales son apenas la punta del iceberg de las cuestiones que nos plantea el problema del cambio climático. Algunas, han sido incorporadas mediante principios, como puede ser el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas o el principio precautorio. Pero aún día, estos principios deben ser recordados constantemente en las negociaciones.

Sin detenernos más en este apasionante debate, vamos a ver algunos de las respuestas que el sistema de gobernanza global ha instrumentado en pos de nuestro futuro común.

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) es un tratado internacional adoptado en 1992 que entró en vigor en 1994 luego de ser ratificado por la cantidad suficiente de países, y es el más importante en materia de cambio climático.

Su principal objetivo es estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero “a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático”. Además, “ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible”.

Si bien la Convención no establece valores límite de emisiones vinculantes para cada país ni mecanismos de aplicación, describe el “marco” para negociar tratados internacionales específicos (llamados protocolos o acuerdos) que estén orientados cumplir el objetivo de la CMNUCC.

La Conferencia de las Partes

La Conferencia de las Partes (COP, según sus siglas en inglés) es el órgano supremo responsable de la toma de decisiones de la CMNUCC. Su función principal es supervisar y examinar la aplicación de la CMNUCC y llevar adelante el proceso de negociación entre las Partes para establecer nuevos compromisos que promuevan la implementación efectiva de la Convención.

En la COP participan las Naciones Unidas y sus organismos especializados, las “Partes” y diversos organismos “observadores”, como algunos organismos internacionales y ONGs. Se denomina “Partes” a los países que han ratificado la CMNUCC, contando actualmente con 196 países. Como comentario, los tratados internacionales primero se firman y luego, por lo general, el país lo ratifica.

En la práctica, la COP es presidida cada año por un país diferente siguiendo un sistema de rotación por regiones y, cuando es posible, también se lleva cabo en alguna ciudad del país que ejerce la presidencia. Por ejemplo, la COP1 de 1995 fue presidida por Alemania y realizada en Berlín. Sin embargo, veremos que el caso de la COP23 fue una excepción a esta costumbre.

Ya que estamos, te invito a leer mi experiencia en COP23 de Bonn aquí.

El Protocolo de Kyoto y la Enmienda de Doha

Protocolo de Kyoto

El Protocolo de Kyoto desarrolló varias de las disposiciones de la CMNUCC. El texto fue adoptado en 1997, pero recién entró en vigor en el año 2005 con la ratificación de Rusia. Esta demora se debe, en parte, a que en 2001 Estados Unidos decidió finalmente no ratificarlo. Su objetivo principal fue implementar límites cuantificados de reducción de emisiones por parte de los países desarrollados que más han contribuido al cambio climático. Los GEI comprendidos eran específicamente:

  • CO2: dióxido de carbono
  • CH4: metano
  • N2O: óxido nitroso
  • HFC: hidrofluorocarbonos
  • PFC: perfluorocarbonos
  • SF6: hexafluoruro de azufre

La meta vinculante correspondía a una reducción de al menos 5% respecto a las emisiones de 1990, a cumplir durante el período entre 2008 y 2012.

Si lo juzgamos bajo ese objetivo, está claro que el Protocolo de Kyoto ha fracasado. Según Joseph E. Aldy y Robert N. Stavins, sus principales debilidades son que:

  • No promovió la sustancial participación de los principales emisores de GEI: China, India, Rusia y Estados Unidos (los cuales representaban la mitad de las emisiones globales de GEI en 2004).
  • Los esfuerzos de mitigación a través del comercio de emisiones tienen un alto costo y escasos beneficios.
  • Provoca migración sucia de emisiones a países que no tienen compromisos asumidos y aversión a la política de desarrollo limpio en sectores de baja competitividad.
  • Los compromisos de corto plazo no facilitan la adaptación de las herramientas de política ambiental para la implementación de los objetivos de reducción de emisiones de la comunidad internacional.
  • Prohíbe la participación de los países en desarrollo en los esfuerzos por reducir emisiones.
  • Permite la denuncia unilateral al Protocolo (Art. 27), lo que cuestiona su verdadera exigibilidad legal.

Pero no todo es negativo. También se pueden destacar algunas fortalezas del Protocolo, como:

  • El desarrollo de instituciones para el monitoreo e inventariado de emisiones.
  • El establecimiento de mecanismos novedosos de flexibilización para facilitar los compromisos de reducción.

La experiencia del Protocolo de Kyoto ha servido, al menos, para aprender y poder diseñar mejores políticas en la materia, lo que veremos reflejado en el Acuerdo de París.

La enmienda de Doha al Protocolo de Kyoto

Esta enmienda es la extensión del Protocolo de Kyoto. Fruto de la COP18 de Doha, lo que hacer es dar continuidad al marco jurídico del Protocolo, al incorporar algunas revisiones en su texto y extender su cumplimiento para el período 2012-2020. Los tres principales cambios de la enmienda son:

  • Incluye el NF3 (trifluoruro de nitrógeno) a la lista de gases alcanzados.
  • Simplifica el procedimiento para permitir que una Parte aumente el nivel de ambición de su compromiso para el período.
  • Ajusta automáticamente el objetivo de reducción de emisiones de una Parte “[…] a un nivel inferior en no menos del 18% al de 1990 en el período de compromiso comprendido entre los años 2013 y 2020.”

Sin embargo, al 18/02/2018, 109 países han ratificado la enmienda de los 144 necesarios para que la Enmienda entre en vigor. Según se puede consultar en este link, la gran mayoría lo ha hecho entre 2015 y 2017. Pese a ser actualmente el único compromiso internacional vinculante para forzar a los países industrializados a reducir sus emisiones, pareciera que ninguna acción será tomada en su nombre y simplemente se dejará que los compromisos se extingan al llegar al 2020, año que empalmará con el Acuerdo de París.

El Acuerdo de París

El Accord de Paris es un acuerdo climático también dentro de la CMNUCC que aborda la mitigación, adaptación y financiación de las emisiones de gases de efecto invernadero a partir del año 2020. El mismo fue firmado en la COP21 de París en Diciembre de 2015. Según el propio texto del acuerdo, tal como lo expresa el Artículo 2, su objetivo general es: “reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza”. Para lograr esto, se acordó:

  • Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales, y
  • proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 ºC con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del cambio climático;
  • Lograr que las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero alcancen su punto máximo lo antes posible, teniendo presente que las Partes que son países en desarrollo tardarán más en lograrlo, y
  • a partir de ese momento reducir rápidamente las emisiones de gases de efecto invernadero, de conformidad con la mejor información científica disponible,
  • Elevar los flujos financieros en un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.

Otros aspectos destacables del acuerdo que lo diferencian enormemente de Kyoto son los siguientes:

  • Si bien posee un objetivo general de mantener la temperatura media mundial por debajo de los 2 °C, no propone metas de reducción para ningún país.
  • Obliga a los países a proponer contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (Nationally determined contributions, NDCs) con objetivos de reducción incondicionales (que deberán cumplir sin excusas) y condicionales (sujetos a, por ejemplo, financiamiento externo). Puede leer la que presentó Argentina aquí.
  • Esto hace que la naturaleza del acuerdo sea “de abajo hacia arriba”, siendo cada país quien determine la manera de alcanzar los objetivos más ambiciosos posibles teniendo en cuenta “sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus capacidades respectivas, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales”.
  • Además, es voluntario en el sentido que ningún país puede ser forzado a cumplir con su meta de reducción propuesta. Sin embargo, periódicamente debe reportar los avances cada 5 años y aumentar su nivel de ambición en cualquier momento.

El entusiasmo generado por el Acuerdo de París se contrapone al de la Enmienda de Doha. Sin embargo, debemos recordar que lo que queda pendiente aún es el diseño de la implementación del mismo ya que hay varios puntos, como por ejemplo, el Art. 6(4) que propone «[…] establece(r) un mecanismo para contribuir a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y apoyar el desarrollo sostenible […]«. Esto significa que aún hay temas sustanciales del Acuerdo (como aspectos sobre financiamiento, transparencia, daños y perjuicios, balance global) que están pendientes de definición y negociación. La implementación definirá el éxito o el fracaso de nuestros esfuerzos para mitigar el cambio climático y adaptarnos a sus consecuencias.

Algunos aspectos sobre las negociaciones

¿Se imaginan lo difícil que sería ponerse de acuerdo en algo en un grupo de 195 personas? Bueno, es imposible. Y si fuera posible, tardaría muchísimo tiempo. Por eso, las negociaciones durante las COP se realizan, en casi todos los casos, en bloques de países que están alineados según intereses comunes. Además de grandes grupos, hay también grupos de negociación más pequeños. Por ejemplo, tanto Argentina, Brasil como Uruguay son parte del G77 + China, pero también esto tres conforman un subgrupo aparte, llamado ABU. Algunos de estos grupos de negociación son:

  • G77 + China: agrupa a todos los países en desarrollo.
  • Grupo de países africanos.
  • AOSIS: Alianza de los Pequeños Estados Insulares.
  • La Unión Europea.
  • Grupo “paraguas”: conformado por Australia, Canadá, Islandia, Japón, Nueva Zelanda, Noruega, Rusia, Ucrania y EEUU.
  • Grupo de Integridad Ambiental: compuesto por Suiza, República de Corea y México.
  • OPEP: Organización de los Países Exportadores de Petróleo.
  • AILAC (Asociación Independiente de América Latina y el Caribe): compuesta por Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá y Perú.
  • ABU: compuesto por Argentina, Brasil y Uruguay. Este grupo está conformado desde el 2016.

Para saber más